[19]不难想见，在甘地的这一乌托邦式设想中，不仅英国政府遗留下来的议会民主制政体等近现代国家组织形式成为多余，甚至领导了印度独立运动的国大党，以及其他所有政党都没有继续存在的必要——何止是没有必要，政党制度、议会制度，在甘地的文明论视角下，简直就是罪恶的近代文明在政治上的突出特征。
例如，正是国务院全体会议召开次数的减少已经达不到每半年召开一次的要求，《国务院工作规则》才取消了相应规定。国务院常务会议之所能取代国务院全体会议，成为国务院议事决策的核心，是因为其更加契合总理负责制之下的国务院的组织方式和领导体制。
一是国务院会议逐步走向制度化、规范化。会议讨论的内容涉及向全国人大及其常委会提出议案、国家预算、行政机关组织编制、经济、科技、教育、外交等各领域的重大问题，几乎覆盖了当时宪法规定的国务院的全部职权。表3 国务院常务会议和全体会议人数[38] 相对应的，1998年以来，国务院的组织架构进入了一个相对稳定的时期，国务院常务会议的组成人数相对固定，即一名国务院总理、四名国务院副总理、五名国务委员（其中一人兼任秘书长）的十人会议。[40] 参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。表1比较了不同阶段国务院会议的主要规则。
关于会议讨论内容、主要任务等规定的变化，也是在长期实践中总结经验、逐渐调整的结果。政务会议如扩大至各委、部、会、院、署、行的主要负责人参加，则称政务院扩大会议，主要讨论一般政策，报告工作，扩大会议作出的决定须报请政务会议批准。[4]在这一体制下，国务院会议制度的实践表现出如下特点。
[23] 2003年2月19日，朱镕基主持召开国务院第68次常务会议（《国务院召开第68次常务会议》，载《人民日报》2003年2月20日第1版）。从规范行政权力行使，保障行政行为合法性的角度来加强对行政权——特别是领导权力——的有效控制，应该属于行政组织法的研究内容，其中，各级政府及其部门的领导体制、会议制度、决策方式，更应该成为关注的重点。[11] 1982年宪法第86条规定：国务院实行总理负责制，第88条规定：总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。[19] 如1987年6月6日的国务院全体会议，即由当时的国务院副总理万里主持召开，《国务院全体会议决定撤销杨钟林业部长职务》，载《人民日报》1987年6月7日第1版。
这一研究具有如下意义：第一，梳理关于国务院会议制度的法律规范，观察整理国务院会议制度的实际运行情况，有助于把握宪法和《国务院组织法》相应条款的落实情况，更好地理解其规范内涵。这一决定实现了国务院常务会议的例会化，直至今日，国务院常务会议仍然多在星期三召开。
[33] 参见张友渔：《论我国行政机关的首长负责制》，载《政治与法律》1984年第3期。2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院常务会议共研究讨论611个议题，涉及应对国际金融危机、保障和改善民生、深化改革开放、加强政府自身建设等方面。金国坤：《国家治理体系现代化视域下的行政组织立法》，载《行政法学研究》2014年第4期。之所以产生这种情况，与国务院领导方式的变化有很大关系，这一问题将在后文讨论。
因此，这一时期，国务院发布决议和命令主要在国务院全体会议上通过，而国务院常务会议则处于辅助的地位。从召开频率来看，1998年以来，国务院全体会议大多数情况下均在上半年召开，并没有严格做到每半年召开一次，因此，2013年《国务院工作规则》取消了国务院全体会议一般每半年召开一次的规定，是符合实际情况的。目前公开的《国务院工作规则》有7个版本，现行《国务院工作规则》是2018年修订的。（一）政务院会议制度及其特点 根据当时《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，政务院并非中央人民政府，而是中央人民政府委员会下属的国家政务的最高执行机关，对中央人民政府委员会负责并报告工作。
通过对会议制度的历史梳理，可以更好地理解国务院会议制度变迁的历史脉络及其原因。历史地看，国务院的决策重心经历了从全体会议到总理办公会议+常务会议再到常务会议的发展历程，这是国务院日常工作的实践和宪法、《国务院组织法》的规范长期磨合的结果。
同时，在法定会议方式之外的国务院汇报会议、总理办公会议等会议形式的产生和频繁运用，意味着这种委员会式的领导体制有一定的不便之处，而国务院领导体制中的首长制因素在不断积累和增加。现行《国务院组织法》从1982年制定后一直没有修改，其条文过于简略和粗疏，而《国务院工作规则》经过长期的制定修改，其中部分内容已经相当成熟和稳定，未来有必要将这些在实践中证明行之有效的规则写入《国务院组织法》，提高其权威性、稳定性，为国务院的组织运行提供真正的法律保障。
根据笔者搜集到的资料，从1954年10月15日国务院召开第一次全体会议开始，[5]截至1966年3月9日，国务院全体会议已经累计召开161次，[6]开会频率高于法定的每月一次的要求。在实践中，国务院常务会议和全体会议在召开次数、会议议题等方面的实践已经相当成熟，具有较强的稳定性和可预测性。在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下，有必要着眼于国家治理体系现代化的总目标，修改《国务院组织法》，进一步完善国务院会议制度。1954年宪法和同届人大制定的《国务院组织法》，确立了国务院会议制度的法律框架。本文对国务院会议制度变迁的研究，即是在组织法视角下进行的一种观察和尝试性分析。以前国务院发布决议和命令必须一律在会议上通过，1982年宪法实施后变为国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定，[35]但这里的决定与过去的通过具有不同的意义。
[7] 参见林衍：《国务院常务会议是这样开会的》，载《新湘评论》2014年第14期。文革期间，国务院体制遭到了严重破坏，直至1982年宪法制定后，国务院会议制度才重新稳定，并逐步走上了制度化、规范化的道路，并产生了与1954年宪法时期截然不同的实践情况。
[18] 参见蔡定剑：《宪法精解》（第二版），法律出版社2006年版，第378页。当规范和现实发生背离时，我们常常面临这样一个问题：是不折不扣地执行规范，还是通过修改规范来总结、符合或曰迁就现实？观察作为规范的《国务院工作规则》的变化和国务院会议运作实践的关系，可以发现：至少在会议制度这一问题上，并非规范引领着实践，而是实践推动着规范的变迁和发展。
1954年宪法规定的国务院领导体制基本上继承了政务院的领导体制，虽然带有一定的首长制因素，但本质上还是实行集体讨论和决定、集体负责的领导体制，[32]1954年《国务院组织法》第5条规定国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或国务院常务会议通过，这意味着以国务院名义发布决议和命令必须在国务院会议上进行表决，并按少数服从多数决定。[14]长期以来，总理办公会议逐渐演变为法律规定以外的另一种决策会议，不但听取下级汇报，[15]也做出重大决策，[16]通过重要文件，[17]并一度写入了《国务院工作规则》中。
据不完全统计，会议通过和公布的重要法令和决定共有381项，充分反映了政务院在新中国成立之初所做的大量卓有成效的工作。对某些准备提交中央讨论和决定的文件和问题，在会上先行酝酿，[8]召开常务会议，一是审议文件，更重要的是领导同志之间交换意见，做到彼此通气。表2 国务院会议召开次数[21] 从召开次数来看，国务院全体会议显然并不足以负担讨论决定国务院工作中的重大事项的任务。[9]这一时期，国务院常务会议主要听取有关部门的报告、研究和讨论国务院工作中相对具体的问题、讨论和初步决定国务院的机构调整、人事分工等事务，很少通过重要文件。
[5] 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949-1976）》，中央文献出版社1997年版，第418页。国务院的决策重心经历了从全体会议到总理办公会议+常务会议再到常务会议的发展历程，这是国务院日常工作的实践和宪法、《国务院组织法》的规范长期磨合的结果。
[42] 参见张越：《修正国务院组织法片论》，载《行政法学研究》1999年第1期。[7]周恩来认为，常务会议的主要内容包括：传达中央书记处和毛泽东的若干重要的决定或指示。
通过决议必须进行表决，决定则不一定采取少数服从多数的办法，而是在讨论的基础上，总理在广泛地听取各种意见以后，有最后的决定权。[12] 分别是1998年《国务院工作规则》（国发〔1998〕9号）、2003年《国务院工作规则》（国发〔2003〕11号）、2004年《国务院工作规则》（国发〔2004〕18号）、2005年《国务院工作规则》（国发〔2005〕2号）、2008年《国务院工作规则》（国发〔2008〕14号）、2013年《国务院工作规则》（国发〔2013〕16号）、2018年《国务院工作规则》（国发〔2018〕21号）。
这说明，国务院重要事务的决定权实际上集中于国务院全体会议。1982年《国务院组织法》第4条规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定，这是对国务院和国务院组成人员行使权力的重要限制，把握该条中重大问题的范围十分关键。[12]在各版《国务院工作规则》中，对国务院的会议种类、会议任务、组成人员、议题设定、会议组织、请假制度、会议纪要签发、事项公布等方面做了较详细的规定，使国务院会议制度做到了有章可循。相比较而言，国务院常务会议的次数远远超过全体会议，1993年至2003年期间，一届政府召开的国务院常务会议估计在70次左右。
总理办公会议不定期召开，参加人员不固定，议题也具有一定的随意性，实际上是宪法和《国务院组织法》之外的一种会议制度。通过上文的论述可以发现，国务院会议制度的变迁过程，就是总理负责制的落实过程，国务院会议制度的召集、主持、议题设置、文件签发等各方面都体现了总理负责制。
1982年宪法制定后，国务院常务会议之所以能在三种会议制度的竞争中脱颖而出，是因为其更加契合总理负责制下的国务院组织方式和领导体制。[25]《国务院工作规则》对开会频率的规定也越来越高，显示了其在国务院工作中日趋重要的地位。
国务院常务会议由总理、副总理、秘书长组成。在规范上，通过修改《国务院工作规则》，使国务院会议制度在会议种类、召集人员等方面全面回归到《国务院组织法》的规定，宪法规定的总理负责制得到落实和强化。
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